210 Воля держави, ресурси бізнесу - Конфедерація роботодавців України

Воля держави, ресурси бізнесу

4 лют. 2008

— Почему потребность в государственно-частном партнерстве возникла именно теперь?

— Она была и раньше, но сейчас обострилась до предела. В частности, речь идет о состоянии украинского транспорта и жилищно-коммунального хозяйства. Первая сфера находится в ведении государства, вторая — в коммунальной собственности, но обе близки к развалу. Причиной этого стало отсутствие условий для реализации инновационно-инвестиционной модели развития. Государственная собственность не позволяет привлечь долгосрочные внешние кредиты и выстроить программу реформ, поскольку существуют известные законодательные запреты на залог такого имущества, а также ограничения на его отчуждение в случае невозврата заимствований. Это приводит к застою и деградации.

— Станет ли транспортный сектор сдерживающим фактором развития промышленности?

— Да, и очень скоро. Если ничего не делать, то это случится в ближайшие два-три года. По исследованиям государственного предприятия «Укрпромвнешэкспертиза», объем грузооборота и пропускная способность железнодорожного транспорта сравняются уже к концу 2009-го. У компании «Укрзалізниця» не хватает трети подвижного состава, локомотивы изношены на семьдесят процентов, поезда ходят со скоростью шестьдесят, а на некоторых участках — сорок километров в час. По мощностям портов ситуация станет критической уже в конце следующего года.Получается, что именно транспорт сдерживает развитие промышленности. Приближается футбольный чемпионат Евро-2012. Инвестиции, необходимые на его проведение, оцениваются в сто двадцать шесть миллиардов гривен. Из них на средства местных бюджетов придется 1,6 процента, доля государства составит семнадцать процентов, остальной вклад должны сделать частные инвесторы. Как здесь обойтись без объединения усилий государства и бизнеса?

Металлургия, дающая почти четверть ВВП и сорок процентов валютных поступлений страны, активно развивается. Однако увеличение экспорта металла требует развития транспортных мощностей. Но этого не происходит, потому что транспорт — именно та составляющая, на которую частный бизнес не имеет никакого влияния. К примеру, железнодорожные станции примыкания — это те участки, где железнодорожные пути заводов соединяются с магистралью госкомпании «Укрзалізниця». Через них на предприятия поступает железная руда и другие грузы, необходимые для производства металла. Эти станции — узкое место, которое может свести на нет любую модернизацию меткомбината, подразумевающую наращивание выпуска продукции. Возникает вопрос: кто будет расширять эти станции? У госкомпании денег на это нет, ведь каждая такая станция обойдется в двадцать-тридцать миллионов долларов. Кто-то другой это сделать не может — не благотворительность же. Получается тупиковая ситуация.

— То есть, по-вашему, сегодня проектов с участием государства и бизнеса не найти?

— Есть, конечно, такая форма кооперации, как совместная деятельность. Но этот инструмент сильно зависит от субъективных факторов. Часто меняющийся состав парламента и правительства создает плохой фон для эффективного использования совместной деятельности. Нет никакой преемственности: первое, что делает новый чиновник, так это пересматривает решения своего предшественника. Один из бывших министров транспорта в свое время расторг все договоры о совместной деятельности с операторами перегрузочных комплексов в Одесском порту, заставив изрядно поволноваться банки, которые кредитовали эти проекты. И ничего хорошего из этого не вышло. Необходимо нивелировать роль субъективного фактора, защитить инвестора от смены властных команд.

Право собственности останется у государства

— Что необходимо сделать в первую очередь?

— Нужно прописать механизм взаимодействия государства и частного сектора. Нормальному бизнесу необходимо, чтобы условия сотрудничества оставались неизменными в течение всего периода осуществления проекта. Группа специалистов, в которую входит и сотрудники Конфедерации работодателей, разработала предложения по законопроекту о государственно-частном партнерстве. Его главные принципы — неизменность правил игры, прозрачность выбора частного партнера, гарантии возврата частному инвестору его инвестиций и оптимальное распределение рисков между его участниками. Тогда государство получит социально-экономический эффект, а бизнес сможет окупить свои инвестиции. Только так мы сможем провести техническое перевооружение, модернизацию и реконструкцию государственных объектов, повысить конкурентоспособность.

Любой альянс между государством и бизнесом является временным, создается для осуществления конкретного проекта и распадается после его реализации. При государственно-частном партнерстве государство вносит инвестиции путем предоставления неэффективно работающих объектов или земельных участков под строительство, а частный инвестор — в виде собственного и привлеченного финансирования, а также умения организовать процесс строительства и управления объектом. Проект окупается за счет правильного позиционирования его продукции и услуг на рынке. К примеру, взимается плата за проезд по автомагистрали и так далее. Форм взаимодействия бизнеса и государства достаточно много: это и аренда государственных объектов, и контракты о государственных закупках, и соглашения о разделе продукции, и концессии. Однако сейчас хотелось бы обратить внимание на новую для нашей страны договорную модель сотрудничества бизнеса и государства. Мы предлагаем такой вариант: ГЧП оформляется в форме договора, условиями которого являются форма партнерства, вид и порядок осуществления обеими сторонами имущественных взносов, срок реализации проекта, переход права собственности на созданный объект, порядок распределения прибыли, правовые и финансовые гарантии сторон и другие ключевые условия соглашения. Заключению договора предшествует проведение тендера. При этом главное, что в случае заключения соглашения государственно-частного партнерства госсобственность не размоется, а наоборот, будет иметь тенденцию приращения. Все это мы прописали в предлагаемом нами законопроекте.

— Почему для фиксации принципа неизменности правил игрынужно сочинять достаточно общий по своей сути законопроект? Ведь сферы его приложения, как и механизмы применения, совершенно разные: соглашение о разделе продукции, концессии и прочее, которые уже урегулированы действующим законодательством…

— Действительно, в Украине существует большое количество нормативно-правовых актов, которые касаются вопроса взаимодействия государства в лице его уполномоченных органов и субъектов предпринимательской деятельности на основе хозяйственных договоров. Это законы о приватизации, аренде государственного имущества, государственных закупках. Однако все они не решают проблемы адекватного финансирования таких проектов. Так, концессия сейчас закреплена только на уровне правового понятия — определение и общие принципы отражены в Законах «О концессиях» и «О концессиях и строительстве автомобильных дорог», в Хозяйственном кодексе Украины. Некоторые вопросы создания паевых и корпоративных инвестиционных фондов с участием государства урегулированы Законом «Об институтах совместного инвестирования (паевых и корпоративных инвестиционных фондах)». Однако четкого механизма взаимодействия органов исполнительной власти в ходе заключения концессионного договора у нас нет. В результате концессия не является для частного инвестора экономически привлекательной. По данным Фонда государственного имущества, с 1999 года по июль 2007-го в стране было заключено всего четыре концессионных договора: два — по автомагистралям и два — по ветровым электростанциям, и пока сложно судить об успешности этих проектов. А трудности, которые возникают при подписании соглашений о добыче углеводородов с западными компаниями на принципах соглашения о разделе продукции, говорят сами за себя.

Наши инициативы, связанные с урегулированием института ГЧП в украинском законодательстве, предполагают внесение изменений во многие законодательные акты, которые позволят уже действующим законам эффективно работать.

— Можно ли рассматривать ГЧП как некий подготовительный этап приватизации инфраструктурных объектов?

— Нет. Государственно-частное партнерство не ставит задачу приватизировать имущество и не дает оснований для таких утверждений. Его цель — повысить конкурентоспособность государственного сектора экономики.

Единые правила, а не отдельные льготы

— Не опасаетесь ли вы, что этот законопроект может быть воспринят как попытка выведения отдельных проектов за рамки общего законодательного поля, создание банальных преференций для определенных бизнес-групп?

— Никаких преференций, вроде льгот на налог на добавленную стоимость, налог на прибыль и тому подобное, он не предусмотривает. Мы лишь хотим, чтобы государство наконец признало частного инвестора как полноправного партнера.

Предлагаемый законопроект определит правила игры для всех. Одна известная компания, которая приобрела перевалочный комплекс в Севастополе, не может транспортировать через него необходимый объем в десять миллионов тонн груза в год, потому что в город ведет всего одна колея, которая может пропустить только десять поездов в сутки. В летнее время из десяти поездов шесть являются пассажирскими. Строительство новой колеи обойдется в сто пятьдесят-двести миллионов долларов. «Укрзалізниця» этого, конечно, не сделает. Чтобы деньги вложил частник, необходимы определенные условия, к примеру, преференции на тариф на пользование этой колеей в долгосрочной перспективе. Если ею будет владеть государство, то наилучшим решением станет фиксация прав инвестора на собственность на время строительства и участие в управлении этой собственностью.

— Как распределять прибыль в таких проектах?

— В мире применяется такой принцип: прибыль от проекта (например, в виде платежей с пользователей реконструированной автотрассы) остается частному инвестору, чтобы окупить его затраты, а государство получает выгоду от увеличения объема налоговых поступлений, капитализации объекта и достижения социального эффекта. После того как инвестиции окупились, объект переходит в собственность государства либо частный инвестор начинает перечислять дополнительные платежи в государственный бюджет. Еще одним вариантом компенсации затрат участнику партнерства является так называемый бонус от властей. Он может выражаться в преимущественном праве компании, построившей объект, организовать в его окрестностях инфраструктуру, которая окупит все затраты на строительство основного объекта. Наконец, можно создать совместное государственночастное предприятие (скажем, в форме закрытого акционерного общества), которое будет заниматься реализацией конкретного проекта (они еще называются Special Purpose Vehicle. — «Эксперт»). В таком случае распределение выгод будет вестись пропорционально долям в уставном фонде такого СП.

— Вам не кажется, что тесный сплав бизнеса и власти лишает частные компании, по крайней мере те из них, у которых есть доступ во власть, мотивации лоббировать создание прозрачного механизма инвестирования? Такие структуры могут решить вопрос и подругому — с помощью неформальных договоренностей…

— Вы ошибаетесь. В металлургии частный бизнес управляет лишь половиной затрат, идущих на производство и реализацию продукции. Остальная часть находится в ведении госмонополий, зачастую неэффективных. Это железнодорожные и газовые тарифы, поставки электроэнергии и угля. Минимальная заработная плата тоже устанавливается государством и соответствует ставке рабочего первого разряда. От нее пляшут все расчеты по фонду оплаты труда. Какая бизнес-группа может быть в этом заинтересована?

Возьмем тот же пример с перевалочным комплексом в Севастополе. У купившей его компании достаточно влияния и в правительстве, и в парламенте, и в отдельных профильных ведомствах. Но самое интересное, что проблемы это не решает. Пока вопросы государственно-частного партнерства не будут урегулированы на законодательном уровне, бизнес, даже очень близкий к власти, не станет инвестировать в инфраструктуру. Срок окупаемости таких проектов гораздо дольше срока пребывания у власти в Украине какой бы то ни было группы влияния. Давно пора понять: на каком-то промежутке времени бизнесгруппа может решить вопрос самостоятельно, но не в долгосрочной перспективе.

Интересы бизнеса необходимо обобщить и транслировать через какие-либо организации. Конфедерация работодателей пытается учесть интересы различных бизнес-групп, объединить их вокруг решения общих проблем. Сейчас бизнес вышел на тот уровень, когда предприятия приобретаются не для перепродажи, а для развития. Собственник приходит надолго. Он хочет получать прибыль, но у него уже появилась ответственность перед своими рабочими и регионом. Он начинает заботиться о сохранении рабочих мест и экологии. Бизнес хочет развиваться, вкладывать деньги, но ему пока не дают этого делать.

— Государственная собственность — это не только собственность Фонда госимущества или профильных министерств, это также и коммунальная собственность, которая тоже нуждается в модернизации. И она может стать предметом приложения ГЧП?

— Предлагаемый нами проект законодательных инициатив на первом этапе затрагивает государственную собственность. Коммунальная собственность — это другая сфера. Здесь совершенно иной порядок принятия решений — на уровне местных советов, существуют также отличия по процедуре проведения тендеров и прочее. Конечно, внедрять государственно-частное партнерство в сфере муниципальной собственности необходимо. Без этого реформировать жилищно-коммунальную сферу будет сложно. Но нормативная база здесь будет значительно отличаться. Нужно инициировать отдельный закон. Будем все делать по порядку.

— Законопроект подразумевает создание отдельной государственной структуры, ответственной за реализацию проектов ГЧП?

— В наших предложениях по законопроекту этого пока нет. Ответственный орган обязательно должен существовать. Эти полномочия можно возложить на Фонд госимущества, который сейчас занимается мониторингом договоров концессии, или создать специальный орган при правительстве. В его наблюдательный совет необходимо включить не только государственных чиновников, но и представителей работодателей и профсоюзов. Только так можно учесть интересы основных участников и выгодоприобретателей проектов.

— Как скоро этот закон может быть принят?

— Его нужно детально обсудить на круглых столах, он должен пройти через Министерство экономики. Думаю, через своих представителей в парламенте Конфедерация работодателей сможет анонсировать законопроект и найдет достаточно сторонников для выработки общих правил игры. Никто из бизнесменов не заинтересован, чтобы стратегические инструменты, которые находятся в руках государства, были кем-то монополизированы. Это приведет к коллапсу экономики.